Kamu kaynağı nasıl sistem dışına çıkarılıyor?

Kamu kaynağının sistem dışına çıkarılması; kamu kaynağının belli kurallar ile düzenlenmiş olan kamu mali yönetimi sistemi dışında kullanılması veya harcanmasıdır. Kamu kaynağının yönetilmesine ilişkin temel kurallar mali anayasa olarak da adlandırılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile düzenlenmiş olup, söz konusu kanuna göre kamu kaynağının kullanılabilmesi için belli organlar tarafından onaylanmış bir bütçenin (ödenek) bulunması, söz konusu bütçede öngörülen gelir ve giderlerin belli bazı prosedürler ve kontrol mekanizmaları içerisinde toplanması ve ödenmesi, kayıt altına alınması ve bütün bunların sonucunun kamuoyuna açıklanması gerekmektedir.

Aynı şekilde, kamu idarelerinin harcamaları ihale mevzuatı, personel mevzuatı, taşınır ve taşınmaz mal mevzuatı gibi belli bazı kurallarla düzenlenmiştir.

Söz konusu yasal düzenlemelerin başlıca amacı; kamu kaynağının şeffaflık, hesap verebilirlik, verimlilik, kamu yararı, hizmet gerekleri ve eşitlik ilkeleri çerçevesinde kullanılmasının sağlanmasıdır.

Bununla birlikte, piyasa mekanizmaları ve dinamikleri Devletin bazı kaynaklarının kullanılmasında belli bazı esneklik ve istisnaların sağlanmasını gerektirmektedir. Ne var ki, uygulamada söz konusu esneklik ve istisnalar bazı kamu idarelerince kamu kaynağının sistem dışına çıkarılarak kamu yararı amacı dışında kullanılmasında bir araç haline getirilmiş bulunmaktadır. Bu bağlamda, aşağıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, kamu kaynağının sistem dışına çıkarılmasında kullanılan başlıca araçlar şunlardır:

1- Belediye şirketleri

2- Belediye iktisadi işletmeleri

3- Köylere Hizmet Götürme Birlikleri

4- Dernekler, vakıflar, spor kulüpleri

5- Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları

6- Üniversitesi iktisadi işletmeleri ve kooperatifleri

7- Fonlar (Özel Gelirler)

1. Belediye şirketleri

Belediye şirketleri 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’na göre kurulan ve işletilen kamu şirketleridir.

Söz konusu şirketlerin mal ve hizmet alımları 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nda düzenlenmiş olmakla birlikte bu şirketlerin piyasaya yönelik mal ve hizmet üretimi için gerekli olan mal, malzeme ve hizmet alımları Kanun kapsamı dışında bulunmaktadır (3/g istisnası).

Söz konusu istisnasının sağladığı imkanın sonucunda bazı belediyelerin mal ve hizmet alımları yukarıda zikredilen kanunlarda öngörülen temel ilkelere (rekabet, şeffaflık vb.) aykırı şekilde kendilerine ait şirketlerden yapılmakta, söz konusu şirketler ilgili belediyeye karşı yüklendiği mal ve hizmetleri 3/g istisnası sayesinde piyasadaki şirketlerden (taşeron şirketler) tedarik ederek belediyeye satmaktadır. Böylece, belediyenin doğrudan taşeron şirketlerden satın alabileceği mal ve hizmetin bedeli araya belediye şirketinin dahil edilmesi sonucunda hem belli bir kâr marjı hem de KDV’nin eklenmesi nedeniyle katlanmış olmaktadır.

Aynı şekilde, belediye şirketlerinin mal ve hizmet satışları 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamı dışında bulunmaktadır. Başka bir deyişle, söz konusu kuruluşlarca yapılan mal ve hizmet satışlarında ihale yapma zorunluluğu bulunmamaktadır.

Söz konusu istisnanın sağladığı imkânın sonucunda bazı belediyelerce doğrudan piyasada satılması halinde ihale yapılması zorunluluğu bulunan taşınmazlar ilk olarak belediye şirketine ihalesiz, göstermelik ihale, tahsis, bedelsiz devir vb. yollarla devredilmekte, daha sonra belediye şirketlerince belli bazı kişilere (3. kişiler) belli bir kâr marjı ilave edilerek ihalesiz olarak satılmaktadır. Böylece, belediyenin ihale yoluyla doğrudan 3. kişilere daha yüksek fiyatta satabileceği mal araya belediye şirketinin dahil edilmesi sonucunda daha düşük fiyata satılmış olmaktadır.

Belediye şirketlerinin dolambaçlı yollarla belediye ile olan alım ve satış işlemleri sonucunda elde ettiği kâr belediye yönetimlerinin temsil ağırlama, huzur ücreti ödemeleri ve hatta seçim çalışmalarında kullanılabilmektedir.

1. Belediye iktisadi işletmeleri (Bütçe içi işletmeler)

Belediye iktisadi işletmeleri; belediyelerin sosyal tesis, büfe, kantin, kafeterya, otopark, imalathane, tanzim satış vb. yerleri işletmek üzere kurduğu, kendilerine özgü gelir ve giderleri bulunan ve fakat belediyeden ayrı tüzel kişiliği bulunmayan işletmelerdir.

İlgili mevzuatına göre söz konusu işletmelerin gelirlerinin belediye hesabına mal edilmesi, yani tahsil edilen gelirlerin belediyenin banka hesaplarına intikal ettirilmesi, belediye muhasebesine dahil edilmesi ve giderlerinin de söz konusu hesaplardan ödenmesi gerekmektedir.

Ne var ki uygulamada, söz konusu işletmelere yönelik yeterli denetim bulunmaması ve vergi mükellefiyetinin tesis edilmemesinin sonucu olarak bazı belediye bütçe içi işletmelerinde tahsil edilen gelirler belediyenin hesaplarına dahil edilmemekte ve sistem dışında amacına aykırı şekilde kullanılmamaktadır.

1. Köylere hizmet götürme birlikleri

Köylere hizmet götürme birlikleri; ilçelerde, yol, su, kanalizasyon ve benzeri altyapı tesisleri ile köylere ait diğer hizmetlerin yürütülmesine yardımcı olmak, bizzat yapmak, yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere köylerin iştiraki ile kurulan birliklerdir.

Söz konusu birliklerin mal ve hizmet alımları 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi olmadığı gibi mal ve hizmet satışları da herhangi bir mevzuata tabi bulunmamaktadır.

Söz konusu istisnanın sonucu olarak bazı il özel idarelerince köyler için yapılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işleri ödenek aktarması yapılması suretiyle köylere hizmet götürme birliklerine ihalesiz olarak yaptırılmakta ve böylece ihalenin doğrudan il özel idarelerince yapılması halinde daha düşük bedelle yapılabilecek ihale araya köylere hizmet götürme birlikleri sokulmak suretiyle hem daha yüksek bedelle yapılmakta hem de söz konusu alım önceden tayin edilen belli bazı kişilerden dolambaçlı yollarla yapılmış olmaktadır.

İl özel idareleriyle hemen hemen aynı fonksiyonlara sahip köylere hizmet götürme birliklerinin varlık sebebi ve söz konusu birliklere il özel idarelerince kaynak aktarımı yıllardır Sayıştay’ın denetim raporlarında eleştirilmiş olmakla birlikte söz konusu uygulama aynen devam etmektedir.

1. Dernekler, vakıflar, spor kulüpleri

Kamu kurum ve kuruluşlarını, kamu hizmetlerini veya personelini desteklemek üzere kurulan derneklerin ilgili kamu kurum ve kuruluşu ile olan ilişkileri 5072 sayılı Kanun’la düzenlenmiş ve söz konusu kanuna göre kamu kaynaklarının bu tür dernek ve vakıflarca kullanılması yasaklanmış olmakla birlikte uygulamada kamu kurum ve kuruluşlarınca tahsil edilmesi gereken gelirler söz konusu dernek ve vakıflarca mal edilmekte ve kamu hizmetlerine tahsis edilmesi gereken taşınır ve taşınmaz mallar da ya bedelsiz veya cüzi bir bedelle ve ihalesiz olarak söz konusu dernek ve vakıfların kullanımına verilmektedir.

Bu şekilde, sistem dışında yaratılan kaynak ilgili kamu idaresi yönetiminin temsil ağırlama veya şahsi ihtiyaçlarında kullanılabilmektedir.

Aynı şekilde, ilgili mevzuatında profesyonel spor kulüplerine kamu kaynağı kullandırılması kesin bir şekilde yasaklanmış olmasına rağmen uygulamada özellikle belediyelerce söz konusu spor kulüplerine ciddi anlamda nakdi veya ayni kaynak aktarılmaktadır. Aktarılan söz konusu kaynaklar aslında belediye yönetimlerinin PR çalışmaları için bir nevi finansman aracı haline gelmektedir.

1. Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları (YİKOB)

6360 sayılı Kanun’la büyükşehir belediyelerinde il özel idarelerinin yerine kurulan yatırım izleme ve koordinasyon başkanlıkları; bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının illerde yatırım, yapım, bakım onarım ve yardım işlerini yapmak üzere kurulan idarelerdir.

Ne var ki, söz konusu kuruluşların statüsü (merkezi yönetim mi, mahalli idare mi olup olmadığı) tam olarak net olmadığı gibi kamu idarelerince YİKOB’ların görev alanı dışında bulunan işler de (mal ve malzeme alımı, hizmet işleri vb.) bu kuruluşlara ödenek aktarması yapılması suretiyle YİKOB’lara yaptırılmaktadır.

Söz konusu idareler üzerinde yeterli denetim bulunmadığı için ihalesiz olarak söz konusu kuruluşlara aktarılan kaynağın akıbeti tam olarak bilinmemektedir.

Böylece, ödeneği aktaran merkezi yönetim idaresince ödenek aktarması yapılması yerine ihale yapılması halinde akıbeti daha net anlaşılabilecek kamu kaynağı bu şekilde dolambaçlı yollarla kontrol dışına çıkabilmektedir.

1. Üniversitesi iktisadi işletmeleri ve kooperatifleri

Sayıştay’ın denetim raporlarında da belirtildiği gibi üniversitelerin iktisadi işletme veya kooperatif kurup işletebileceklerine dair yeterli yasal dayanak bulunmamasına karşın birçok üniversite tarafından kantin, kafeterya, spor salonu vb. yerler iktisadi işletme veya kooperatif bünyesinde kurulup işletilmektedir.

Üniversitelerin taşınır veya taşınmaz malları söz konusu kuruluşlara bedelsiz veya kuralsız olarak tahsis edildiği gibi bu kuruluşlarca sistem dışında elde edilen gelirler ilgili üniversitenin hesaplarına dahil edilmemekte ve amacı dışında kullanılabilmektedir.

1. Fonlar (Özel Gelirler)

5018 sayılı Kanun’la birlikte fonlar kaldırılmış olmakla birlikte çeşitli mevzuat metinlerinde özel gelir olarak adlandırılan ve Hazine hesabı dışında bulunan kaynaklar bulunmaktadır. Söz konusu gelirler genellikle vergilerden veya devlet paylarından belli bir oranda ayrılan paralardan oluşmaktadır. Söz konusu kaynaklar üzerinde yeterli denetim bulunmadığı için Hazine hesabı sistemi dışına çıkarılan kamu kaynağı amacı dışında kullanılabilmektedir.

Sonuç

Kamu kaynaklarıyla ilgili olarak işin tabiatı gereği ilgili mevzuatın sağladığı istisna ve imkânlar maalesef bazı kamu idarelerince sistem dışında mali kaynak yaratmak ve başka amaçlarla kullanmak amacıyla suiistimal edilebilmektedir. Kamu kaynağının sistem dışında kullanılması; kamu zararının oluşmasına, kişilere haksız kazanç sağlanmasına veya gerçek hak sahibi kişilerin mağdur edilmesine yol açmaktadır.

Kamu kaynağının hangi araçlarla (başlıca örnekleri yukarıda açıklanan) sistem dışına çıkarıldığının farkında olunması bu tür sonuçların önüne geçilmesi bakımında büyük bir önem taşınmaktadır.