Teşvikler savaşı: Yeni korumacılık nasıl işliyor?

AYÇA TEKİN-KORU

Devlet, şirketlerin riskini üstlenirken ortaya çıkan kazancın ne kadarının toplumda kalacağını da düşünmek zorundadır. Aksi hâlde sanayi politikası, dönüşümü hızlandıran bir araç olmaktan çıkar; siyasal nüfuzu güçlü şirketlere kaynak aktarma mekanizmasına dönüşür.

Geçen yazıda serbest ticaret anlayışının neden stratejik özerklik ve ekonomik güvenlik ekseninde yeniden şekillendiğini ele almıştım.

Devletler artık yalnızca bir ürünün nerede daha ucuza üretildiğine bakmıyor. Aynı zamanda o ürüne kriz zamanlarında erişip erişemeyeceklerini, üretimin belirli ülkelerde yoğunlaşmasının ne kadar riskli olduğunu ve kritik teknolojilerde başkalarına ne ölçüde bağımlı kalabileceklerini de hesaplıyor.

Bu değişim, korumacılığın biçimini de değiştiriyor. Eski korumacılık daha kolay tanınırdı. Devlet ithal edilen ürüne gümrük vergisi koyar, miktar kısıtlaması getirir veya bir biçimde yerli üreticiyi dış rekabetten korurdu. Yeni korumacılık ise yalnızca malların sınırdan girişini zorlaştırmıyor. Fabrikaların, araştırma merkezlerinin, patentlerin, nitelikli iş gücünün ve tedarikçi ağlarının hangi ülkede oluşacağını da etkilemeye çalışıyor.

Başka bir ifadeyle yeni rekabetin temel sorusu artık yalnızca, “Kim ne kadar ihracat yapacak?” değil, Geleceğin üretim kapasitesi nerede kurulacak?” sorusu.

Çin sanayi politikasını hiç terk etmedi

Batı dünyasında bugün sanayi politikasının “geri dönüşünden” söz ediliyor. Çin açısından ise ortada geri dönen bir politika yok. Çünkü orada sanayi politikası hiçbir zaman ortadan kalkmadı. Çin, uzun yıllardır kamu bankalarını, yerel yönetimleri, altyapı yatırımlarını, kamu alımlarını ve üretim hedeflerini birlikte kullanıyor. Güneş panellerinde, bataryalarda, elektrikli araçlarda ve kritik minerallerin işlenmesinde ulaştığı ölçek tesadüfen ortaya çıkmadı. Bu sonuç, uzun dönemli ve kararlı bir kapasite oluşturma politikasının ürünü.

Çin modelinin önemli bir özelliği de şu: Destek yalnızca tek tek şirketlere verilmiyor. Bir sektörün çevresindeki üretim ekosistemi bir bütün olarak kuruluyor. Hammaddeye erişimden limanlara, tedarikçilerden araştırma altyapısına kadar birbirini tamamlayan birçok unsur aynı anda geliştiriliyor. Böylece başlangıçta maliyetli görünen yatırımlar zaman içinde ölçek kazanıyor ve küresel rekabet üstünlüğüne dönüşüyor.

ABD yatırımı kendi ülkesine çağırıyor

Amerika Birleşik Devletleri’nin son yıllardaki yaklaşımı ise farklı bir mesaj veriyor:

“Yatırımını burada yaparsan seni desteklerim.”

Vergi kredileri, araştırma destekleri, kamu kaynakları ve yerli üretim koşulları aracılığıyla yarı iletken, batarya, elektrikli araç ve temiz enerji yatırımlarının ABD’de yapılması teşvik ediliyor. Bu yaklaşım yalnızca Amerikan şirketlerine yönelik değil. Yabancı şirketler de üretimlerini ABD’ye taşıdıkları ölçüde desteklerden yararlanabiliyor.

Burada korumacılık, ithalatın önüne yalnızca bir duvar örmüyor. Fabrikanın yerini değiştirmeye çalışıyor. Bu, klasik gümrük korumasından daha güçlü bir araç. Çünkü yatırım bir kez yapıldığında, beraberinde tedarikçileri, nitelikli çalışanları, araştırma faaliyetlerini ve yeni üretim bilgisini de getirebiliyor.

Avrupa’nın ikilemi

Avrupa Birliği de yeşil dönüşüm, dijital teknoloji, savunma ve kritik girdilerde kendi kapasitesini güçlendirmek istiyor. Ama Avrupa’nın önemli bir sorunu var: Ortak hedefler Avrupa düzeyinde belirlenirken, şirketlere verilecek desteğin önemli bölümü ulusal bütçelerden karşılanıyor. Almanya ve Fransa gibi mali kapasitesi yüksek ülkelerin sunabildiği desteklerle, daha küçük veya bütçe imkânları daha sınırlı ülkelerin verebildiği destekler aynı değil.

Bu nedenle teşvik yarışı yalnızca Avrupa ile ABD ve Çin arasında yaşanmıyor. Avrupa’nın kendi içinde de üretimin mali gücü yüksek ülkelere doğru kayması riski bulunuyor. Draghi Raporu’nun yıllık yüz milyarlarca avroya ulaşan ek yatırım ihtiyacını vurgulaması bu nedenle önemliydi. Mesele birkaç şirkete destek vermekten ibaret değildi. Avrupa’nın enerji sisteminden sermaye piyasalarına, teknolojiden savunmaya kadar uzanan ortak bir yatırım kapasitesi oluşturması gerekiyordu.

Asıl soru hâlâ ortada: Avrupa gerçekten ortak bir sanayi politikası mı kuracak, yoksa ulusal teşviklerin birbirleriyle yarışmasına mı izin verecek?”

Teşvik yarışının bedelini kim ödeyecek?

Sanayi politikasının haklı gerekçeleri var. Yeni teknolojiler başlangıçta yüksek maliyetli olabilir. Bir şirket yaptığı araştırmanın bütün getirisini kendisi elde edemeyebilir. Yeşil yatırımlar yalnızca yatırımcıya değil, toplumun tamamına yarar sağlayabilir. Bazı sektörlerin gelişebilmesi için altyapı, eğitim, finansman ve tedarikçilerin eş zamanlı biçimde ortaya çıkması gerekebilir.

Piyasa bu sorunları her zaman tek başına çözemez. Fakat teşvik yarışı başka bir sorun yaratıyor. Yatırım çekme gücü giderek ülkelerin mali kapasitesine bağlanıyor. Bütçesi güçlü ülkeler şirketlere büyük vergi avantajları, ucuz enerji, finansman ve alım garantileri sunabilirken, gelişmekte olan ülkeler aynı yarışa girmekte zorlanıyor.

Bir ülke genç iş gücüne, uygun maliyetlere veya iyi bir coğrafi konuma sahip olsa bile, başka bir ülkenin sunduğu devasa kamu desteği yatırım kararını değiştirebiliyor.

Böylece üretim her zaman en verimli yere değil, en büyük teşvikin verildiği yere kayabiliyor.

Bu durum, küresel ekonomide yeni bir eşitsizlik yaratıyor: Mali gücü yüksek devletler geleceğin üretim kapasitesini kendilerine çekerken, kaynakları sınırlı ülkeler değer zincirlerinin daha düşük katma değerli aşamalarında kalabiliyor.

İyi sanayi politikası ile kaynak dağıtmak aynı şey değil

Burada temel mesele teşvik verilip verilmemesi değil. Teşvikin ne karşılığında verildiği. Şirket zaten yapacağı bir yatırım için kamu desteği mi alıyor? Yoksa destek sayesinde gerçekten yeni bir üretim ve teknoloji kapasitesi mi oluşuyor? Teşvikler istihdam, ihracat, yerli tedarik, Ar-Ge veya emisyon azaltımı gibi ölçülebilir sonuçlara bağlanıyor mu?

Hedefler gerçekleşmediğinde desteğin geri alınmasını sağlayan kurallar var mı? Destek geçici mi, yoksa şirketlerin sürekli olarak devlete bağımlı hâle geldiği bir sisteme mi dönüşüyor? Başarılı sanayi politikasını başarısız olandan ayıran sorular bunlar. Devletin ekonomiye yeniden girmesi kendi başına başarı değildir. Devlet, şirketlerin riskini üstlenirken ortaya çıkan kazancın ne kadarının toplumda kalacağını da düşünmek zorundadır. Aksi hâlde sanayi politikası, dönüşümü hızlandıran bir araç olmaktan çıkar; siyasal nüfuzu güçlü şirketlere kaynak aktarma mekanizmasına dönüşür.

Asıl mücadele teknoloji üzerinde

Bu noktada Dr. Ali Nejat Ölçen’in yıllar önce yaptığı bir saptama akla geliyor: Ölçen, 21. yüzyılda sermayenin teknolojiyi, teknolojinin de sermayeyi çoğalttığı bir sürece girileceğini ve teknolojik üstünlüğün yeni bir emperyalizm aracına dönüşebileceğini öngörüyordu.

Bugünkü teşvik yarışına bu gözle bakınca mücadelenin yalnızca fabrika sayısı üzerine olmadığı görülüyor. Asıl mücadele patentlerin, üretim bilgisinin, teknik standartların, kritik girdilerin ve tedarik ağlarının kim tarafından kontrol edileceği üzerine.

Bir fabrika başka bir ülkede kurulabilir. Ama temel teknoloji, tasarım, yazılım, marka ve karar gücü yatırımcı ülkede kalabilir. Dolayısıyla bir ülkeye yatırım gelmesi, o ülkenin mutlaka teknoloji kazandığı anlamına gelmez.

Türkiye hangi soruyu sormalı?

Türkiye’nin ABD, Çin veya büyük Avrupa ekonomileriyle teşvik miktarı üzerinden yarışması gerçekçi değil.

Bu nedenle Türkiye’nin sorusu, “Ne kadar çok teşvik verebiliriz?”olmamalı.

Bizim sorumuz şu olmalı: “Sınırlı kamu kaynaklarını hangi alanlarda, hangi koşullarla ve hangi teknolojik yetkinlikleri kazanmak için kullanmalıyız?”

Çünkü yeni küresel ekonomide önemli olan yalnızca yatırım çekmek değil. Yatırımın ülkede ne bıraktığı.

Bir sonraki yazıda Türkiye’nin bu yeni düzende nasıl konumlanabileceğini; coğrafi yakınlık, Avrupa ile üretim ilişkileri, yeşil dönüşüm, teknoloji kapasitesi ve kurumsal yapı üzerinden ele alacağım.

Koruma değil yönlendirme

Bugün sanayi politikasının en güçlü araçlarından biri teşvikler. Vergi indirimleri, ucuz krediler, enerji destekleri, kamu alım garantileri, araştırma fonları, altyapı yatırımları ve yerli üretim koşulları aynı hedef için kullanılıyor:

Özel yatırımı belirli sektörlere ve belirli coğrafyalara yönlendirmek. Bu nedenle teşvikleri yalnızca şirketlere verilen mali destekler olarak görmek yanlış olur. Devletler bu araçlarla gelecekte hangi teknolojilerin gelişeceğini, hangi üretim zincirlerinin kurulacağını ve ekonomik değerin nerede birikeceğini de şekillendirmeye çalışıyor.

Çin, Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Birliği bu yarışta farklı modeller izliyor. Ama hepsinin ortak bir amacı var: Stratejik olarak gördükleri üretim kapasitesini kendi sınırları içinde veya güvenilir ortaklarının çevresinde toplamak.